事業(yè)單位社保改革成定局 養(yǎng)老金并軌仍需配套法規(guī)

作 者：楊琳 張程程 來 源：《瞭望》新聞周刊發(fā)表日期：2014-05-26

    作為我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，《條例》為深化事業(yè)單位改革提供了“牽一發(fā)動全身”的促動力。

    日前，李克強總理簽署國務院令，公布《事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》共10章44條，自2014年7月1日起施行。作為我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，《條例》起草過程“十一年磨一劍”，為深化事業(yè)單位改革提供了“牽一發(fā)動全身”的促動力。

     深化事業(yè)單位改革主要包括創(chuàng)新管理體制、創(chuàng)新法人治理結構、創(chuàng)新人事制度、創(chuàng)新收入分配制度、創(chuàng)新社會保險制度、創(chuàng)新財政投入機制、創(chuàng)新監(jiān)管機制等七個方面。其中，人事制度改革是“啟動最早、進展最快”的一項。但同時，也存在地區(qū)間進展不平衡、用人機制轉換不到位、規(guī)范管理和監(jiān)管力度有待加強等現(xiàn)實問題，亟需在法律層面加以解決；人事制度改革與其他六個方面的配套改革，也需通過法規(guī)建設進一步明確。

     中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平研究員在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，《條例》是將改革開放以來我國事業(yè)單位人事制度改革探索成果的法制化，同時也是針對近年來事業(yè)單位人事管理制度初步建立后仍然存在的問題提出的“治療”方案，將成為今后深化事業(yè)單位人事制度的基本指導性文件。

    “以《條例》的制定為標志，深化事業(yè)單位改革邁出了具有實質性的一步。”國家行政學院公共管理教研部宋世明教授認為，此后，改革的具體落實將非常艱難。

    分類改革的“核心”

    自從2003年中央提出制定人事管理條例的要求開始，《條例》便開始了長達11年的漫長起草過程。其間經(jīng)歷了兩次重大的政府機構改革，原人事部、原勞動和社會保障部、人力資源和社會保障部均參與起草。業(yè)內人士表示，起草的難度很大程度上源于事業(yè)單位分類不清。

    2011年3月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》。這被視為事業(yè)單位改革正式開閘的“頂層設計”。文件明確要求，對不同類型事業(yè)單位實行分類人事管理。

    “事業(yè)單位改革的難點是人員分流、待遇等人事安排，而只有在完成分類的基礎上，才能實現(xiàn)人員的分類管理。”國家行政學院汪玉凱教授認為。“機構分類是深化事業(yè)單位改革的基礎和前提，而由于人事制度改革涉及薪酬、社保、財政投入等多方面的機制創(chuàng)新，因而在分類改革整體布局中處于核心地位”，宋世明說。“《條例》的頒布，為事業(yè)單位分類改革提供了人事制度上的法制保障，同時也對事業(yè)單位優(yōu)化治理結構提出了新的要求，成為促進事業(yè)單位改革的關鍵環(huán)節(jié)”。高小平認為。

    在受訪專家看來，《條例》的精髓在于實現(xiàn)了“兩個轉變、一個轉換”。即通過從固定用人到聘任用人的轉變、從身份管理到合同管理的轉變，進而開啟了事業(yè)單位用人機制上的轉換。

    “《條例》健全了事業(yè)單位人事制度中的兩大基本制度，即崗位管理制度和人事聘用制度。”宋世明說，崗位管理是具有基礎性意義的制度，有剛性約束?！稐l例》規(guī)定了崗位的類別、等級和設置程序，這為事業(yè)單位推行科學的管理制度奠定了基礎，避免了人為因素的過多干預。

    人事聘用制度是另一項基礎性人事管理制度。自2002年開始試行聘用制以來，我國事業(yè)單位聘用合同簽訂率逐步提高，目前已超過90%。但聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一；有的地方雖然聘用的形式有了，但用人機制轉換不到位。

    受訪專家表示，《條例》在健全人事聘用制度方面著墨頗多。比如，“連續(xù)曠工超過15個工作日，或者1年內累計曠工超過30個工作日的，事業(yè)單位可以解除聘用合同”，“事業(yè)單位工作人員年度考核不合格且不同意調整工作崗位，或者連續(xù)兩年年度考核不合格的，事業(yè)單位提前30日書面通知，可以解除聘用合同”等等，都為嚴格人事管理提供了法律依據(jù)，有利于維護事業(yè)單位正常的工作秩序。

    而“事業(yè)單位與工作人員訂立的聘用合同，期限一般不低于3年”，“在本單位連續(xù)工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業(yè)單位應當與其訂立聘用至退休的合同”等規(guī)定，則在保護聘用人員合法權益方面“下足了功夫”。

    “《條例》的出臺解決了事業(yè)單位人事制度與國家其他公共管理人員管理制度之間的銜接問題”。高小平說，我國早就實行了公務員公開考試錄用制度，而事業(yè)單位人員的“進口”卻一直沒有嚴格的法律限制，導致有的單位在進人問題上出現(xiàn)隨意性，一方面難以保證人員素質，另一方面也易出現(xiàn)“蘿卜招聘”等腐敗問題。

   “破題”之后須配套跟進

    《條例》公布后，國務院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負責人回答記者提問時表示，下一步還將制定事業(yè)單位工作人員競聘上崗的辦法，對競聘上崗的條件、程序等內容作具體規(guī)定。

    4月25日，人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人李忠也表示，今年將研究制定一系列制度，加強事業(yè)單位人事管理工作。其中包括《關于事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定實施若干問題的意見》《事業(yè)單位申訴辦案規(guī)則》等，以及出臺處分規(guī)定的政策解釋和衛(wèi)生行業(yè)事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定。

    人力資源和社會保障部副部長王曉初早前接受《瞭望》新聞周刊專訪時亦表示，除了盡快出臺《條例》，還將按照急需先建、單項突破的原則，加強事業(yè)單位人事管理單項法規(guī)建設。爭取在《條例》出臺后，用2～3年的時間，基本形成以《條例》為核心的事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系。

    這些無不表明，在人事管理制度行政法規(guī)“破題”之后，系列配套法規(guī)和細化措施即將跟進。而細觀《條例》中的某些規(guī)定，亦可看出配套跟進的必要性。比如，除了競聘上崗、處分、申訴等環(huán)節(jié)，人員解聘和工資的正常增長機制也需進一步細化。

    “聘用制度是最基礎的人事管理制度，而如何解聘是其中的重要內容。這方面規(guī)定得不細致，在現(xiàn)實中很難操作”，宋世明教授說，外國的公共雇員聘用合同均花費很大篇幅規(guī)定解聘的依據(jù)、標準和程序，目的就是保障“出口”的暢通，避免不必要的人事糾紛。“這方面還需明確更具可操作性的細致措施”。

    此外《條例》規(guī)定，“國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機制。”“事業(yè)單位工作人員的工資水平應當與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調、與社會進步相適應。”這與公務員法第七十三條、七十五條規(guī)定在字面表述上完全一致。

    然而自2006年以來，公務員的基本工資標準7年未曾調整，所謂“工資的正常增長機制”尚未建立。專家表示，事業(yè)單位人事管理應總結經(jīng)驗、吸取教訓，及時出臺細化政策，將《條例》落到實處。

     社保改革的“同步”預期

    《條例》第三十五條明確規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”至此，牽涉全國3153萬“事業(yè)人”切身利益的社保改革已成定局。然而，他們將以何種方式切換到“社保模式”？養(yǎng)老保險如何“并軌”？《條例》并沒有給出具備可操作性的規(guī)定。改革細節(jié)究竟如何，還需等待配套法規(guī)的出臺。

    “事業(yè)單位人事制度改革的關鍵環(huán)節(jié)是養(yǎng)老保險改革。國務院早在2008年就出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革。但6年來，除廣東有所突破，其他地區(qū)都沒有實質進展”。汪玉凱認為，由于行政機關公務員的社保改革沒有同步推進，事業(yè)單位社保改革肯定會遭遇強大阻力。

    本刊記者曾多次參加國家行政學院舉辦的“分類推進事業(yè)單位改革”省部級和廳局級專題研討班。各地主管事業(yè)單位改革的副省長、具體操作此項工作的廳局長們，也都感慨“事業(yè)單位的‘眼睛’都在盯著公務員”。

    “國家機關工作人員與事業(yè)單位工作人員都是公共管理和公共服務的提供者。他們在薪酬調整、養(yǎng)老保險等方面的改革，是一個有機的整體，應當統(tǒng)籌兼顧”。高小平認為，“以往的每一次工資改革，機關與事業(yè)單位都是同步推進，在養(yǎng)老政策調整上也應‘同步’”。

    對這一點，高層已有清醒認知。十八屆三中全會提出，“推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。”這實際上已將事業(yè)單位和行政機關的社保改革并列、并行。據(jù)了解，在三中全會之前，人力資源和社會保障部門的相關政策調研已經(jīng)開始；在此之后，“機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”的提法，更給各界帶來了兩大群體“同步”社保改革的預期。

    受訪專家表示，社保改革關系到3153萬事業(yè)單位工作人員的切身利益，改革的艱巨性可想而知。如果處理不慎，將影響事業(yè)單位改革的整體進程，不僅不利于為全社會提供更多更好的公共服務，也不利于政府職能的轉變，進而影響行政管理體制改革的推進。

    “無論如何，人事管理制度改革‘破題’之后，事業(yè)單位改革‘開弓已無回頭箭’。包括社保改革在內的各項改革，只能前進，不能后退。”宋世明說。